土石流防災－陳振宇的公職記事: 【他山之石】日本豪雨傷亡7成為年長者，安養院等的防災避難計畫要如何擬定?

2018年西日本7月豪雨災情，截止7/15止，死亡失蹤人數已達229人，為日本近30年來傷亡最慘重的水災。其中，經初步統計，受害者超過70%為60歲以上，因部分年長者行動不便，或不願意離開自宅前往避難場所，導致洪水一來逃生不及，釀成慘劇，因此有關避難弱勢族群之疏散避難實為未來在防災工作上必須強化的重點。

避難弱勢者為受災之高風險群

依據日本1967-2013年自然災害罹難者的分析結果，土砂災害造成之死亡人數約佔所有自然災害(含地震、火山、風水災等)的4成；且土砂災害死亡人數中，災害發生時需特別照護者(如老、弱、病患、幼童等避難弱勢族群)，約佔60%(如圖1)。因此，對於避難弱勢族群疏散避難規劃上，必須要有更多、更完整的考量。

圖1 日本1967-2013年自然災害罹難者的分析結果

未提前疏散為土砂災害造成傷亡的主因

日本的土砂災害，指要泛指崩塌、土石流及地滑。其特徵為局部型、突發型的災害，常造成屋毀人傷，並可能導致地形變化。在防災上，由於不易於事前觀察到發生徵兆，其風險常不易被認知。同時，由於其發生之基因(如地質、地形、地貌等)與誘因(如降雨)相當複雜，故預測或預警之精度難以提高(如圖2)。此外，由日本2004-2011年天然災害罹難者遇難位置統計結果可看出，超過8成的土砂災害罹難者是命喪於屋內，亦即未及時或提前疏散至避難處所，係為土砂災害造成傷亡的主因(如圖3)。

圖2 土砂害之特性

圖3 日本2004-2011年天然災害罹難者遇難位置分析

日本已將安養院等施設管理者之義務入法

事實上，去年(2017)6月，日本才剛修正水防法及土砂災害防止法，特別針對災害發生時需特別照護之老人安養院、學校、醫院等設施管理者(要配慮者利用施設管理者)，課以擬訂避難計畫及實施避難演練之義務。以土砂災害為例，配合這次修法，日本砂防部也針對修法重點與地方政應注意事項，以及這些要配慮者利用施設管理者，如何擬訂避難計畫等，提供相關手冊供參。(詳砂防部網頁，如圖4)

圖4 砂防部有關2017年土砂災害防止法修正重點說明頁面

儘管這次西日本7月豪雨災情人命傷亡的地點(詳內閣府報告)，似乎並無老人安養院、學校、醫院等設施，但尚難證明是否為去年修法後推動的措施已發揮成效。不過，相關的手冊及資料仍有其參考價值。

避難弱勢者施設之避難計畫研擬參考指南

· 要配慮者利用施設管理者のための土砂災害に関する避難確保計画作成の手引き(要配慮者利用施設管理者擬訂土砂災害避難計畫之參考指南)(下載)

這本由砂防部編撰的參考指南，其內容如圖5。內容主要在說明土砂災害的特性、針對老人安養院等避難弱勢需特別照護者之設施，其避難計畫擬定之重點、參考資料及注意事項等，並提供撰寫範例(如圖6)，同時亦提供於設施內懸掛的土砂災害避難計畫地圖範例(圖7)。

圖5 要配慮者利用施設管理者擬訂土砂災害避難計畫之參考指南內容

圖6 要配慮者利用施設之土砂災害避難計畫範例

圖7 要配慮者利用施設之土砂災害避難計畫地圖範例

避難弱勢者施設之避難計畫實作案例

為協助要配慮者利用施設管理者能順利撰寫相關避難計畫，日本內閣府蒐集了三個實際案例(圖8)，Step by Step示範如何從無到有完成規劃(圖9)。以案例一，位於洪水災害潛勢區內的岩手縣久慈市老人之家為例：

1. 蒐集老人之家現況及環境基本資訊(圖10)。

2. 分析與評估避難處所及避難方式(圖11)

3. 由災害潛勢圖評估及選定較適宜的避難路線(圖12)

4. 考量疏散人數、物力、空間、時間等條件估算出日間疏散所需時間及人力(圖13)

5. 考量疏散人數、物力、空間、時間等條件估算出夜間疏散所需時間及人力(圖14)

6. 考量疏散所需時間及警戒發布條件研訂避難啟動時機(圖15)

7. 以歷史災例檢驗避難啟動時機之可行性(圖16)

日本完整的防災教案、手冊及訓練體系仍值得借鏡

在這本實作案例集中，可以清楚地看到三個案例在分析與評估過程中的不同考量，對於未曾接觸過此類工作者，其實也是一本很好的教科書。此外，在這三個案例中，也可看到日本在這類規劃上的細緻程度，包含如何估算日、夜間疏散所需時間及人力，以及如何用歷史事件來檢視計畫的可行性。台灣近年在防災工作上，確有長足的進步，但較為可惜的是，對於如何完整架構防災相關教案、手冊及訓練體系上，尚未有一套完整的脈絡，這也是未來台灣要輸出防災經驗、知識或產業上，必須先打底的基礎。