台灣與日本的警戒及疏散避難機制，何者較具強制力?

2018年西日本7月豪雨災情，截止7/24止，死亡失蹤人數已達229人，為日本近30年來傷亡最慘重的水災。近期已有不少討論分析，認為造成如此嚴重災情的原因包含破紀錄的雨量、地質脆弱、木造房屋耐災性不佳、民眾風險意識不足、防洪工程計畫延宕、地方政府未及早撤離....等，其中還有一個論點認為日本的疏散命令不具強制力，所以民眾不願配合疏散，才導致這次的悲劇。

「豪雨重創日本九州 50萬人被迫疏散」

這是去年(2017)7月6日的新聞標題。是不是很熟悉?
對，和今年媒體報導的標題幾乎一模一樣。

其實，嚴格說來，這個數字其實是已發布「避難指示」及「避難勸告」區域內的居民人數。
而「避難指示」及「避難勸告」係由各市町村所發布，由於各地區之地域防災計畫中，均已事前統計居民戶數及人數，因此只要確認發布範圍，系統即可自動統計總人數。

但是注意的是，這個數字不是實際已疏散的人數，以去年災情嚴重的福岡縣為例，依據福岡縣災害應變中心的2017/7/6 09:00 第5報的資料，「避難指示(緊急)」近40萬人中，實際避難人數為1,227人，亦即大約僅有 0.3%。

這並非例外，而是日本的真實狀況。(詳另文：「豪雨重創日本九州 50萬人被迫疏散」-- 那實際疏散人數多少呢?)

台灣的防災疏散避難機制，比較具有強制力？

如果單純比較台日在警戒發布後，疏散避難執行的比例來看，台灣確實遠高於日本。
台灣(2007-2011)平均51.6%，日本(208-2010)平均9.8%。(Chen and Fujita, 2013)

但如果我們比較一下法源：

	法令	與疏散避難命令相關條文	相應罰責
日本	災害對策基本法	第60條 在災害發生或有發生之虞時，為了保護人民生命和人身安全、防止災害擴大，市町村長針對認為有必要地區的居民、停留者及其他人員作出避難勸告，並在緊急需要時，向這些人員作出避難指示。 ６ 都道府縣知事，在該都道府縣地區發生災害時，若發生該災害的市町村無法履行全部或大部分事務，必須代替該市町村長實施依據第1至第3款和前款前半段規定應當採取的全部或一部分措施。	無
		第63條　在災害發生或有發生之虞時，為防止災害對人的生命或人身的威脅而特別需要時，市町村長可以設定警戒區域，限制或禁止從事災害應變人員之外者進入該區域，或者命令人們從該區域撤出。	第116條 處以10萬日元以下的罰金或拘留
台灣	災害防救法	第24條 為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。	無
		第31條 各級政府成立災害應變中心後，指揮官於災害應變範圍內，依其權責分別實施下列事項，並以各級政府名義為之： 一、緊急應變措施之宣示、發布及執行。 二、劃定警戒區域，製發臨時通行證，限制或禁止人民進入或命其離去。	第39條 處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰

註：日本三級政府為：國、都道府縣、市町村。

其實台灣和日本的法令在強制力上，二者並無二致。最大的差別其實是疏散決策的執行方式!!

在台灣，每次颱風豪雨期間，中央災害應變中心及縣市應變中心最關注及持續追蹤的重點，往往就是警戒區發布後的疏散人數，尤其是土石流紅色警戒區。由上而下緊迫盯人的壓力，確實也大幅提高了疏散比例。因此，或許我們可以說：

日本疏散決策主導權在市町村，台灣疏散決策推手在中央及縣市。

日本土砂災害警戒及避難機制現況

以日本的土砂災害疏散避難機制為例，在颱風豪雨期間，係由都道府縣與地方氣象台共同發布其轄內各市町村之土砂災害警戒情報，供市町村政府進行疏散避難決策。而其疏散命令(其性質其實比較像是警報)，依其強度可分為避難準備情報、避難勸告及避難指示。(如圖1)

圖1 日本土砂災害疏散避難機制

實務上，市町村政府是否決定發布疏散命令，並不全是依據都道府縣與地方氣象台共同發布的土砂災害警戒情報。根據日本國土技術政策總合研究所的調查(土砂災害警戒避難に関するデータ解析共同研究，2012)，單純以土砂災害警戒情報發布與否，作為疏散決策之市町村，僅佔4%。半數以上的市町村仍依據現地是否已有災害前兆，或已發生災害後才發布疏散命令(如圖2)。

圖2 市町村之地域防災計畫中避難命令發布依據之統計結果

因此，進一步統計2008-2010年市町村實際已發布疏散命令的資料，將近6成都是災害已經發生後才發布疏散命令的結果，也就不足為奇了! (如圖3)

圖3  2008-2010日本疏散命令發布時間統結果

提高民眾風險意識及自主防災能力才是正道

其實在2014年廣島土石流災害造成74人死亡的重大事件後，日本政府已經陸續進行了相當多的修法、變革與改進措施，例如2015年日本中央防災会議 防災対策実行会議所提的「総合的な土砂災害対策の推進について(報告)」(中譯本下載；線上解說及簡報下載)。但再多的措施，如果只是政府單方面的作為，而缺少民眾風險意識的建立及自主防災能力的提昇，對於降低災害的成效，永遠只是杯水車薪。這次的災害，也再次驗證了這個事實。

政府應該扮演的角色是提供完整的防災預警資訊，包含平時公開災害潛勢區域、規劃並宣導讓民眾熟知避難路線與避難處所，在颱風豪雨期間適時發布警戒資訊，讓民眾能提早掌握環境可能的變化，並依自身的條件適時的決定最佳的防災作為；同時，政府應作好事前的疏散整備工作，讓願意主動疏散及有需要被安置的民眾，都能得到足夠的支援。

同時，民眾也必須認知在防災工作上，自助永遠是最重要的自救條件。自助不僅限於災害期間，平時就應積極掌握防災資訊及參與社區防災相關活動；例如平時就要熟知住家附近的災害潛勢地區、避難路線、避難處所及參與社區防災演練等。同時，在颱風豪雨的天氣預報發布後，即應隨時掌握留意相關資訊，並配合地方政府相關指示進行疏散避難。因此，如何提昇民眾風險意識並建立自身的自主防災能力，不僅是政府的重要工作，更是每一個公民不可廻避的責任。