東京的返家困難者對策：從311震災到制度化的都市韌性
2011 年 3 月 11 日，日本東北大地震重創各地，也讓東京首都圈面臨前所未有的「返家困難」問題。鐵路全面停駛、道路塞滿車潮，公車與計程車也難以通行。根據當時調查，首都圈一度出現 超過 515 萬名返家困難者，車站周邊與主要幹道擠滿滯留民眾，混亂程度超出政府原先任何預期。
311 震災讓東京都深刻理解：在高密度的國際大都市中，只靠交通恢復速度與災後臨時措施，是無法支撐全體市民安全返家的。
為避免災難重演，東京都政府於 2012 年制定了《返家困難者對策綜合推動條例》，並於 2013 年 4 月正式施行，建立起日本第一套系統性的「返家困難者對策制度」。
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返家困難者是誰？為什麼需要特別應對？
根據東京都的定義，返家困難者包含：
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住家距離工作地很遠，無法徒步返家的人
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因大眾運輸停擺而滯留在外的通勤者、上學者、觀光客
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除近距離徒步返家者外，多數人都需尋求暫時留置的場所
以東京都的都市結構來看，一旦公車、JR 地鐵、私鐵同時停駛，數百萬人若同時湧上街頭徒步返家，將造成：
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救災車輛難以通行
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倒塌建物、火災區域增加民眾風險
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車站與道路壅塞，導致安全事故
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難以掌握家人安危，造成社會恐慌
因此，「鼓勵民眾不要立刻返家」成為東京防災策略的核心。
一、民眾篇：災後第一件事，不是回家，而是留在原地
條例明確要求市民配合以下原則：
1. 不要立刻移動（むやみに移動を開始しない）
災害發生後，民眾應 留在工作場所或所在位置等待資訊，避免湧向街道造成混亂。
2. 事前與家人建立多種聯絡方式
例如：
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備用通訊方式
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約定災害後的集合地點
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熟悉返家路線
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在公司預放可步行返家的鞋子
許多東京都商店會張貼災時返家支援標誌，協助徒步返家者。
二、企業篇：員工不需立即返家，公司必須保護他們
東京都要求企業扮演「留置員工的安全堡壘」，必須做到：
1. 讓員工留在辦公場所，不同時返家
企業應在確認建物安全後，安排員工在內部暫時停留，避免外出風險。
2. 儲備至少三天的基本物資
每人每日 3 公升水、3 餐主食，共 3 天
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毛毯
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乾糧（糊化米、壓縮餅乾、泡麵）
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收音機、手電筒、電池
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簡易廁所、衛生紙等
3. 保護車站與商業設施內滯留的民眾
鐵路公司、商場、百貨等場所需要協助引導滯留者待命與避難。
三、資訊篇：平安消息比什麼都重要
災後通訊可能中斷，因此東京都建置：
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協力通訊業者推出安全確認服務
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準備災害資訊平台
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向民眾提供臨時停留設施開設情況
四、臨時停留設施：最多可運作 72 小時
東京都指定 約 200 處公共設施 作為「臨時停留設施」：
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包含集會場、公所大廳、旅館宴會場、學校
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最多可收容 約 7,000 人（PDF 第 4 頁）
收容標準：
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每人需 3.3 平方公尺容納 2 人
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最長運作 3 天
五、返家支援站：全東京約 8,395 處
為協助不得不步行返家的人，東京都在：
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便利商店
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餐館
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加油站
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都立學校
設置「災時返家支援站」，提供：
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飲水
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廁所
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路線資訊
這些支援站於災害時非常醒目，入口會張貼綠色標誌供民眾辨識。
六、避難所：收容區域居民，而非返家困難者
PDF 最後的表格（第 4 頁）清楚區分三種設施：
| 類別 | 臨時停留設施 | 災時返家支援站 | 避難所 |
|---|---|---|---|
| 開設目的 | 滯留民眾短期停留 | 徒步返家者支援 | 災民長期收容 |
| 開設時機 | 災害後立即至72小時內 | 地方政府請求即開設 | 災害後至少 2 週為標準 |
| 提供服務 | 水、食物、毛毯、休息 | 水、廁所、返家資訊 | 全面生活物資 |
| 設置地點 | 公共設施 | 商店、加油站等民間設施 | 學校、文化館 |
這個明確區分，有助於災後資源不被混用，提高城市韌性。
結語：東京的經驗，是高度都市化地區最實用的防災示範
東京都的返家困難者對策，從 311 混亂中誕生，並透過法律制度化，使民眾、企業、政府之間能形成：
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自助：個人事前準備
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共助：企業提供留置與物資
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公助：政府規範與資訊整備
這是全球超大城市面對交通癱瘓與災後人潮失序時的珍貴示範，也提醒我們：
災難當下，最安全的選擇往往不是立刻回家，而是留在能保障安全與秩序的地方。
資料來源：陳進源(基隆市消防局)，東京都 2013年4月起施行返家困難者對策條例，消防月刊102年8月，p70-73
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