2016年10月5日 星期三

【分析】全災型應變中心? 台灣要轉型為全災害管理的關鍵因素


前一陣子記者呂佳穎的這篇有關「全災型應變中心」的報導,引起老闆的興趣,請我們技研小組先來作點了解與研究。

剛好今天有機會參與文中所提到的「台中市災害應變中心全事故功能分組細部規劃研究案」的專家會議,有些想法與心得,就先作個記錄吧!

什麼是全災害管理

先進國家的防災制度裡面,有一個專有的名詞叫做All-hazard approach,翻譯成中文叫做「災害共通管理」或「全災害管理」。它的定義有三個層次:第一是無論各種機關或者企業,必須為所有可能發生的災害類型,就自己的負責範圍內充分準備;第二是無論各種災害類型,現場指揮系統以及動員程序,都出自於類似的架構與協定;第三是政府機關必須有一個單位,要負責因應所有類型災害,設計出共通性的協調指揮規範,以及整合各部門共同運作的緊急程序

因此為甚麼需要國家層級的防災部會,其實道理就跟醫院需要急診室一樣,醫院每個分科都是專業,但是都是處理一般時期的案例,因此需要急診室來統籌整合各種不同的專業,以因應危機種況下的醫療需求。因此急診並不是把科別的醫生找來值班而已,急診本身就是一門專科,他的程序就和其他專科獨立執行業務時不同。  (馬士元、鄭錦桐,2014)

http://www.asmag.com.tw/article/print_article_new.aspx?aid=9460


國內現行的災害管理架構-「災因管理」

依現行災害防救法設計,台灣災害管理制度的精神:不同部會管理不同災害,也就是單一災害管理途徑,例如內政部管理風災、震災、重大火災等;經濟部管理水災及旱災;農委會管理土石流災害等。平時各搞各的,災時再一起成立中央災害應變中心。此種分法好像很專業,其實很荒謬。(吳杰穎,2009)


災因管理的架構有何問題?

  • 遇到災防法未明訂的災害別,第一時間還得先討論是那一個部會是主管機關? 例如高雄氣爆、八仙塵爆、復興航空基隆河空難。
  • 各中央災害防救業務主管機關所撰寫的災害防救業務計畫,除了自己的專業部份,還得撰寫非自己專業的共通項目部份。例如主管土石流災害的農委會土石流災害防救業務計畫,裡頭也要將其他單位的業務寫入,例如緊急醫療、罹難者遺體處理、交通管制.....等。
  • 風災、水災、震災等多數災害應變中心於應變期間之運作多具有共通性,但卻硬要由不同部會主導,不利經驗累積及決策品質提昇。
  • 目前災防辦的位階太低、編制太少,平時無法發揮協調及整合的功能,應變期間亦無法提供完整的決策建議。
圖1  2014/8/1 高雄氣爆現場 (三立新聞,2014)


要怎麼改?

  • 各級政府必須充份認知災害管理是個獨立的專業,涉及人力、資訊、資源及政策的全面整合,與其他部會的任務不會重疊,同時因為必須協調整合跨部會的資源因此需要一個專業且位階夠高的機構來規劃運作
  • 提昇災防辦的位階或回復成為部會層級的災害防救委員會的架構,配置足夠的專職人力,不論任何類型的災害,第一時間之因應、啟動應變機制、提供具體決策建議,全部均由這個專責單位主導
  • 前揭災害防救專責單位平時負責協調及督導各部會減災、整備及復原工作,並充份掌握各部會之資源,應變時,則作為指揮官之決策核心幕僚,並協助或融入各功能分組之運作,維持應變中心之資訊蒐集、通報、分析、決策、處置、回應、公開等各項工作之順暢。
  • 災害發生時,由前揭災害防救專責單位依災害情境想定(例如,有狹隘空間搜救的需求,或是有化學災害的可能,如圖2),迅速決定要啟動那些功能分組(現行之中央災害應變中心功能分組,如圖3),以因應各種可能發生之新型態災害,避免再出現災害發生後第一時間還忙著釐清誰是主管機關的鬧劇。
  • 各單位回歸自己的業務專業,例如可能由地震、颱風豪雨或火山爆發所導致的坡地災害,其業務計畫僅需針對自己業務範圍內去撰寫減災、整備、應變及復原等相關工作要項及程序

 圖2 災害情境想定及其對應之功能分組示意圖 (摘自消防署研究報告,2012)


圖3 中央災害應變中心功能分組


延伸閱讀:
地震防災,究竟是缺資源,還是缺整合?
如果地震發生在台南市之外⋯⋯



台灣救災像做秀?一篇文詳解美國「全災型應變中心」
2016/09/15 23:45
(更新時間: 2016/09/16 00:01)
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「颱風怎樣了?」
「新聞說林全去中央災害應變中心了...。」
最近幾天,和在台灣的親朋好友聯繫,開頭總是這麼問候。
莫蘭蒂颱風,是台灣的14號颱風,據說是最近這21年來,所發布陸上警報的最強颱風,又適逢中秋節大潮,狂風一旦加上驟雨,我們的家園撐不撐得住?不知怎麼的,每次只要氣象局說雨會像「用倒」的,就會讓我眼皮一直跳。因為2009年的莫拉克風災,那小林村幾被滅村的慘劇,還清楚記得。活下來的人,那眼中的悽涼、那臉上的苦楚、那揪心的哭喊聲,是那麼的讓人夜難眠
照這邏輯來看,林全去中央災害應變中心是應該的,甚至看情況不對時,總統蔡英文也是得去的。大官去災害應變中心要幹嘛?回想一下,不就是穿著紅背心,坐在正中間,聽各部會的簡報 ; 有時還會跟各縣市長來視訊連線,問問「你那裡怎麼樣了?」、或是「有沒有缺什麼?」,不管是陳水扁還是馬英九當總統,這樣的場景都上演過。
「一定要去啊,不去,怪怪的,還會被罵不管人民死活...」。
「排排坐在那裡聽簡報,對嗎?」。回我話的人是台北市議員阮昭雄。
「不然勒」是我當下的回應,我想很多人應該跟我的想法差不多。
接著,阮昭雄就開始跟我上起防災、救災這門課來。我本來只是要謝謝他,前陣子來美時,幫我帶孩子新學期的中文課本來,沒想到卻顛覆了我很多觀念。這時我才想起,阮昭雄會來美,就是因為台灣首都圈議員防災問政聯盟,來美考察防災科技、單位的組織架構和權責分配。他們一行人除了阮昭雄外,還有台北市議員謝維洲、顏若芳,和新北市議員鄭宇恩,以及銘傳大學的防災教授馬士元。
「坐在中間,指揮調度的人,絕對不會是市長或是總統...」。
這訊息才剛跳出視窗,馬上就又跳出張照片,那是洛杉磯災害應變中心的指揮中心。
「那誰坐中間?」
「指揮官阿,應邊中心的主任!」
「那像市長、院長,總統這些人來怎麼辦?」
「去旁邊的會議室待著。」
我們的官員,不管是地方的還是中央的,在去災害應變中心時,有沒有沒坐在上頭,反倒跑去旁邊會議室待著的?我想了老半天,不僅是在新聞上沒看過,我自己親身跑過的,也沒見過。我想到的是,時任總統的馬英九,在去災害應變中心視察時,可能因為太過勞累打起盹來,發言人李佳霏寫了張「總統,媒體在拍您打瞌睡」,還署名「霏」的紙條,遞給馬英九。
大官來匆匆,去匆匆。有沒有想過,大官走後,中間的位子誰坐?會是都空著嗎?
每次看到新聞時,都是大官在聽簡報,要不就是跟各縣市視訊,因此應變中心就是一直在簡報跟視訊嗎?這幾個問題都是阮昭雄問我的,當下我沒有回答。這回一同來考察的學者馬士元則說,大官沒來前,應變中心絕對不是在簡報,而是一直在做情報搜集、分析、研判,再依此做調度,不管是物資還是人員需求。
災情瞬息萬變,所有的研判和指揮一刻都不能停,先進國家的災害應變體系,絕少會擱下指揮調度,只為給長官簡報,然後讓媒體拍,某種程度來說這是作秀,讓民眾看看表象的民胞物與。我也曾經站在應邊中心的記者席上,聽著各部會跟大官簡報,以前我真的沒有覺得這有啥不對,也覺得大官去應變中心露露臉,有安定民心的作用。卻沒細想,因為大官來了之後,所有人要去配合他,那大家之前在做的事呢?
「尊重專業」,阮昭雄和馬士元都這麼跟我說。他們在美國看到的是,長官蒞臨,會去指揮中心旁邊的會議室開會或聽簡報,指揮中心繼續運作,調人的調人、找錢的找錢、每個顏色的背心背後,各有各的職司、功能,紅色、橘色、黃色、綠色、藍色,穿著五色背心的人,同心跟時間賽跑,將災害降到最低。
講到功能,美國在1992年開始推行全國各地應變中心架構的共通性,比如說透過國家事故管理體系(NIMS),統一救災邏輯和標準術語 ,不會東部的人來西部救災,卻聽不懂西部的指揮官在講什麼 ; 聯邦應變架構(NRF),則是統一所有的應變中心架構,不以部會、局處來區分,而是以功能來區分,目前一共分成15個功能(情報、工程、救援、後勤...)。當跨區域的災變發生時,需要溝通時,功能對功能,大家架構一樣,又有共同的術語,不會雞同鴨講,這麼一來效率馬上提升。
反觀我們,22縣市、368個鄉鎮、再加一個中央,因此一旦有災變時,會有391個應變中心,但是每個應變中心都長得不一樣,大家的編組也都不一樣,像是高雄編了50多個小組,光聽簡報,應該就會聽到快睡著,台北和中央,則是都快20個。儘管中央、台北、桃園已經以功能來劃分,但是大家完全分的不一樣,甚至在功能分組時,都只以颱風經驗來做規劃,不是以「全災型」的方式來規劃。因此,一旦工業區、科學園區在地震中受災,在中央和北桃的分組裡,竟然找不到對口。
那麼台灣何時會出現全災型,類似美國標準的應變中心出現呢?好消息是出現了,就是在台中市。
這回的莫蘭蒂颱風,台中市政府宣佈試辦將應變中心以功能來架構,而且設計出一套「全災型」的功能分組,方便邏輯、系統整合市府資源。台中的應變中心有計畫群組(災情通報、分析研判、參謀計畫、公共資訊)、後勤群組(後勤支援、軍事支援)、財務行政群組(行政庶務)、緊急服務群(消防搜救、核生化應變、治安維持)、人道服務群組(避難、安置、醫療公共衛生、民生物資)、工程處置群組(交通運輸、公共工程、水電、能源)。現在台中起了頭,不少人期盼中央和各縣市跟進,進而統一全國的應變中心。

防災、救災,我們已經在學,也漸漸有了成效,那麼減災呢?

防災、救災、減災,其實應該是三位一體的,這需要有一個單位來統合,才會有減災的戰略目標出來,不然就是等災情發生了再說,老是在眼淚和救人間輪迴,這樣根本於事無補。我們現在有消防署,這是中央單位,但是光聽名字也知道,這專業是在救人,那麼防災、減災的戰略呢?這要有計劃、要有研究,換句換說就是要有單位、有預算,不然一切都是白搭。
美國國際開發總署(USAID)、聯邦緊急事務管理署(FEMA),是美國兩個跟防災、救災有關的中央單位。USAID管海外救援,常做救災的人道外交,他可以調FEMA的人出國救災 ; FEMA隸屬於國土安全部,負責管理聯邦和地方間的資源調度,不管是人、物資、器具,還是錢。他們有5000個正職人員,但是不做實際救災,這種事FEMA都讓地方處理,他們負責排課程訓練,也就是說救災只是他們的業務之一而已,真正的要務是防災、減災的戰略和目標,不能老是等災害發生了,才去救人。

什麼叫減災的戰略?

舉例來說,大家都知道美國有龍捲風,那要如何減少龍捲風的形成?一旦真有龍捲風時,又要如何降低損失5%?今年5%,明年就要10%,這麼一來就需要研究、計畫,也就是要有人、要有預算,才有可能支撐的起來,並且有效果!
我們隸屬於行政院的災防辦,有類似FEMA的功能嗎?這有些小巫見大巫,因為人家是5000人,我們是25人,而且只是個幕僚單位。台灣是個多颱風、多地震的國家,做好防災、減災的戰略,絕對需要。這麼一來,是要成立「防災部」嗎?其實防災、救災是跨部會的事,成立一個部,光是「文」會來會去,麵就都糊了,更何況人命關天。最好的法子,應該是成立委員會,各部會都派次長級以上來參加,才能有橫向協調的功能,這麼一來也才會有人和預算,才有辦法運作。幾個來美考察的議員說,他們要開始找立委開公聽會了。

「災民家的泡麵,多到三年也吃不完啦...」

馬士元語重心長的說,如果我們也能有個類似FEMA的單位,這種離譜的事應該就不會發生。每次一有災情,媒體總是說缺水、缺電池、缺衣物、糧食等等什麼的,因此民眾不是自己送去災區,就是交給民意代表,要他們送去。但是災區真的需要這些嗎?台灣人是很有愛心沒錯,但是這樣是事半功效?還是事倍公半?在美國,很少有捐物資這種事,如真需要物資,FEMA會直接跟廠商聯繫,通常都是要大家捐錢,他們再去統籌處理採買、運送,減少浪費。
顏若芳也說了她的親身經歷,莫拉克風災時,她還是議員助理,才剛從學校畢業不久。議員去南部災區了,她留在辦公室調度車輛,調什麼車輛?調運送物資去災區的車輛,結果她調到哭了出來,因為根本調不到車。眼看物資愈堆愈多,還有很多是麵包,這不趕快送到需要的人手裡,不就要全壞在服務處了。顏若芳說她永遠記得那幾天,那滿坑滿谷的物資和永遠也接不完的電話。「這樣的愛心,會不會太盲目,也太沒效率?」這個問題,顏若芳說她一直在思考。
防災、救災、減災,一樣重要。我們真的需要一個單位,來統合、協調、研究,別讓泡麵三年吃不完,還有那送到災民手裡已經過期的麵包,老是成為災區的一景,然後對於怎麼降低災害這件事,總是嘴上說說而已。
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