前一陣子記者呂佳穎的這篇有關「全災型應變中心」的報導，引起老闆的興趣，請我們技研小組先來作點了解與研究。
剛好今天有機會參與文中所提到的「台中市災害應變中心全事故功能分組細部規劃研究案」的專家會議，有些想法與心得，就先作個記錄吧!
什麼是全災害管理
先進國家的防災制度裡面，有一個專有的名詞叫做All-hazard approach，翻譯成中文叫做「災害共通管理」或「全災害管理」。它的定義有三個層次：第一是無論各種機關或者企業，必須為所有可能發生的災害類型，就自己的負責範圍內充分準備；第二是無論各種災害類型，現場指揮系統以及動員程序，都出自於類似的架構與協定；第三是政府機關必須有一個單位，要負責因應所有類型災害，設計出共通性的協調指揮規範，以及整合各部門共同運作的緊急程序。因此為甚麼需要國家層級的防災部會，其實道理就跟醫院需要急診室一樣，醫院每個分科都是專業，但是都是處理一般時期的案例，因此需要急診室來統籌整合各種不同的專業，以因應危機種況下的醫療需求。因此急診並不是把科別的醫生找來值班而已，急診本身就是一門專科，他的程序就和其他專科獨立執行業務時不同。 (馬士元、鄭錦桐，2014)
http://www.asmag.com.tw/article/print_article_new.aspx?aid=9460
國內現行的災害管理架構－「災因管理」
依現行災害防救法設計，台灣災害管理制度的精神：不同部會管理不同災害，也就是單一災害管理途徑，例如內政部管理風災、震災、重大火災等；經濟部管理水災及旱災；農委會管理土石流災害等。平時各搞各的，災時再一起成立中央災害應變中心。此種分法好像很專業，其實很荒謬。（吳杰穎，2009)災因管理的架構有何問題?
- 遇到災防法未明訂的災害別，第一時間還得先討論是那一個部會是主管機關? 例如高雄氣爆、八仙塵爆、復興航空基隆河空難。
- 各中央災害防救業務主管機關所撰寫的災害防救業務計畫，除了自己的專業部份，還得撰寫非自己專業的共通項目部份。例如主管土石流災害的農委會土石流災害防救業務計畫，裡頭也要將其他單位的業務寫入，例如緊急醫療、罹難者遺體處理、交通管制.....等。
- 風災、水災、震災等多數災害應變中心於應變期間之運作多具有共通性，但卻硬要由不同部會主導，不利經驗累積及決策品質提昇。
- 目前災防辦的位階太低、編制太少，平時無法發揮協調及整合的功能，應變期間亦無法提供完整的決策建議。
圖1 2014/8/1 高雄氣爆現場 (三立新聞，2014)
要怎麼改?
- 各級政府必須充份認知災害管理是個獨立的專業，涉及人力、資訊、資源及政策的全面整合，與其他部會的任務不會重疊，同時因為必須協調整合跨部會的資源，因此需要一個專業且位階夠高的機構來規劃運作。
- 提昇災防辦的位階或回復成為部會層級的災害防救委員會的架構，配置足夠的專職人力，不論任何類型的災害，第一時間之因應、啟動應變機制、提供具體決策建議，全部均由這個專責單位主導。
- 前揭災害防救專責單位平時負責協調及督導各部會減災、整備及復原工作，並充份掌握各部會之資源，應變時，則作為指揮官之決策核心幕僚，並協助或融入各功能分組之運作，維持應變中心之資訊蒐集、通報、分析、決策、處置、回應、公開等各項工作之順暢。
- 災害發生時，由前揭災害防救專責單位依災害情境想定(例如，有狹隘空間搜救的需求，或是有化學災害的可能，如圖2)，迅速決定要啟動那些功能分組(現行之中央災害應變中心功能分組，如圖3)，以因應各種可能發生之新型態災害，避免再出現災害發生後第一時間還忙著釐清誰是主管機關的鬧劇。
- 各單位回歸自己的業務專業，例如可能由地震、颱風豪雨或火山爆發所導致的坡地災害，其業務計畫僅需針對自己業務範圍內去撰寫減災、整備、應變及復原等相關工作要項及程序。
圖2 災害情境想定及其對應之功能分組示意圖 (摘自消防署研究報告，2012)
圖3 中央災害應變中心功能分組
延伸閱讀：
地震防災，究竟是缺資源，還是缺整合？
如果地震發生在台南市之外⋯⋯
「颱風怎樣了？」
「新聞說林全去中央災害應變中心了...。」
最近幾天，和在台灣的親朋好友聯繫，開頭總是這麼問候。
莫蘭蒂颱風，是台灣的14號颱風，據說是最近這21年來，所發布陸上警報的最強颱風，又適逢中秋節大潮，狂風一旦加上驟雨，我們的家園撐不撐得住？不知怎麼的，每次只要氣象局說雨會像「用倒」的，就會讓我眼皮一直跳。因為2009年的莫拉克風災，那小林村幾被滅村的慘劇，還清楚記得。活下來的人，那眼中的悽涼、那臉上的苦楚、那揪心的哭喊聲，是那麼的讓人夜難眠
照這邏輯來看，林全去中央災害應變中心是應該的，甚至看情況不對時，總統蔡英文也是得去的。大官去災害應變中心要幹嘛？回想一下，不就是穿著紅背心，坐在正中間，聽各部會的簡報 ; 有時還會跟各縣市長來視訊連線，問問「你那裡怎麼樣了？」、或是「有沒有缺什麼？」，不管是陳水扁還是馬英九當總統，這樣的場景都上演過。
「一定要去啊，不去，怪怪的，還會被罵不管人民死活...」。
「排排坐在那裡聽簡報，對嗎?」。回我話的人是台北市議員阮昭雄。
「不然勒」是我當下的回應，我想很多人應該跟我的想法差不多。
接著，阮昭雄就開始跟我上起防災、救災這門課來。我本來只是要謝謝他，前陣子來美時，幫我帶孩子新學期的中文課本來，沒想到卻顛覆了我很多觀念。這時我才想起，阮昭雄會來美，就是因為台灣首都圈議員防災問政聯盟，來美考察防災科技、單位的組織架構和權責分配。他們一行人除了阮昭雄外，還有台北市議員謝維洲、顏若芳，和新北市議員鄭宇恩，以及銘傳大學的防災教授馬士元。
「坐在中間，指揮調度的人，絕對不會是市長或是總統...」。
這訊息才剛跳出視窗，馬上就又跳出張照片，那是洛杉磯災害應變中心的指揮中心。
「那誰坐中間？」
「指揮官阿，應邊中心的主任！」
「那像市長、院長，總統這些人來怎麼辦？」
「去旁邊的會議室待著。」
我們的官員，不管是地方的還是中央的，在去災害應變中心時，有沒有沒坐在上頭，反倒跑去旁邊會議室待著的？我想了老半天，不僅是在新聞上沒看過，我自己親身跑過的，也沒見過。我想到的是，時任總統的馬英九，在去災害應變中心視察時，可能因為太過勞累打起盹來，發言人李佳霏寫了張「總統，媒體在拍您打瞌睡」，還署名「霏」的紙條，遞給馬英九。
大官來匆匆，去匆匆。有沒有想過，大官走後，中間的位子誰坐？會是都空著嗎？
每次看到新聞時，都是大官在聽簡報，要不就是跟各縣市視訊，因此應變中心就是一直在簡報跟視訊嗎？這幾個問題都是阮昭雄問我的，當下我沒有回答。這回一同來考察的學者馬士元則說，大官沒來前，應變中心絕對不是在簡報，而是一直在做情報搜集、分析、研判，再依此做調度，不管是物資還是人員需求。
災情瞬息萬變，所有的研判和指揮一刻都不能停，先進國家的災害應變體系，絕少會擱下指揮調度，只為給長官簡報，然後讓媒體拍，某種程度來說這是作秀，讓民眾看看表象的民胞物與。我也曾經站在應邊中心的記者席上，聽著各部會跟大官簡報，以前我真的沒有覺得這有啥不對，也覺得大官去應變中心露露臉，有安定民心的作用。卻沒細想，因為大官來了之後，所有人要去配合他，那大家之前在做的事呢？
「尊重專業」,阮昭雄和馬士元都這麼跟我說。他們在美國看到的是，長官蒞臨，會去指揮中心旁邊的會議室開會或聽簡報，指揮中心繼續運作，調人的調人、找錢的找錢、每個顏色的背心背後，各有各的職司、功能，紅色、橘色、黃色、綠色、藍色，穿著五色背心的人，同心跟時間賽跑，將災害降到最低。
講到功能，美國在1992年開始推行全國各地應變中心架構的共通性，比如說透過國家事故管理體系（NIMS)，統一救災邏輯和標準術語 ，不會東部的人來西部救災，卻聽不懂西部的指揮官在講什麼 ; 聯邦應變架構（NRF），則是統一所有的應變中心架構，不以部會、局處來區分，而是以功能來區分，目前一共分成15個功能(情報、工程、救援、後勤...）。當跨區域的災變發生時，需要溝通時，功能對功能，大家架構一樣，又有共同的術語，不會雞同鴨講，這麼一來效率馬上提升。
反觀我們，22縣市、368個鄉鎮、再加一個中央，因此一旦有災變時，會有391個應變中心，但是每個應變中心都長得不一樣，大家的編組也都不一樣，像是高雄編了50多個小組，光聽簡報，應該就會聽到快睡著，台北和中央，則是都快20個。儘管中央、台北、桃園已經以功能來劃分，但是大家完全分的不一樣，甚至在功能分組時，都只以颱風經驗來做規劃，不是以「全災型」的方式來規劃。因此，一旦工業區、科學園區在地震中受災，在中央和北桃的分組裡，竟然找不到對口。
那麼台灣何時會出現全災型，類似美國標準的應變中心出現呢？好消息是出現了，就是在台中市。
這回的莫蘭蒂颱風，台中市政府宣佈試辦將應變中心以功能來架構，而且設計出一套「全災型」的功能分組，方便邏輯、系統整合市府資源。台中的應變中心有計畫群組（災情通報、分析研判、參謀計畫、公共資訊）、後勤群組（後勤支援、軍事支援）、財務行政群組（行政庶務）、緊急服務群（消防搜救、核生化應變、治安維持）、人道服務群組（避難、安置、醫療公共衛生、民生物資）、工程處置群組（交通運輸、公共工程、水電、能源）。現在台中起了頭，不少人期盼中央和各縣市跟進，進而統一全國的應變中心。
防災、救災，我們已經在學，也漸漸有了成效，那麼減災呢？
防災、救災、減災，其實應該是三位一體的，這需要有一個單位來統合，才會有減災的戰略目標出來，不然就是等災情發生了再說，老是在眼淚和救人間輪迴，這樣根本於事無補。我們現在有消防署，這是中央單位，但是光聽名字也知道，這專業是在救人，那麼防災、減災的戰略呢？這要有計劃、要有研究，換句換說就是要有單位、有預算，不然一切都是白搭。
美國國際開發總署(USAID)、聯邦緊急事務管理署（FEMA），是美國兩個跟防災、救災有關的中央單位。USAID管海外救援，常做救災的人道外交，他可以調FEMA的人出國救災 ; FEMA隸屬於國土安全部，負責管理聯邦和地方間的資源調度，不管是人、物資、器具，還是錢。他們有5000個正職人員，但是不做實際救災，這種事FEMA都讓地方處理，他們負責排課程訓練，也就是說救災只是他們的業務之一而已，真正的要務是防災、減災的戰略和目標，不能老是等災害發生了，才去救人。
什麼叫減災的戰略？
舉例來說，大家都知道美國有龍捲風，那要如何減少龍捲風的形成？一旦真有龍捲風時，又要如何降低損失5％？今年5％，明年就要10％，這麼一來就需要研究、計畫，也就是要有人、要有預算，才有可能支撐的起來，並且有效果！
我們隸屬於行政院的災防辦，有類似FEMA的功能嗎？這有些小巫見大巫，因為人家是5000人，我們是25人，而且只是個幕僚單位。台灣是個多颱風、多地震的國家，做好防災、減災的戰略，絕對需要。這麼一來，是要成立「防災部」嗎？其實防災、救災是跨部會的事，成立一個部，光是「文」會來會去，麵就都糊了，更何況人命關天。最好的法子，應該是成立委員會，各部會都派次長級以上來參加，才能有橫向協調的功能，這麼一來也才會有人和預算，才有辦法運作。幾個來美考察的議員說，他們要開始找立委開公聽會了。
「災民家的泡麵，多到三年也吃不完啦...」
馬士元語重心長的說，如果我們也能有個類似FEMA的單位，這種離譜的事應該就不會發生。每次一有災情，媒體總是說缺水、缺電池、缺衣物、糧食等等什麼的，因此民眾不是自己送去災區，就是交給民意代表，要他們送去。但是災區真的需要這些嗎？台灣人是很有愛心沒錯，但是這樣是事半功效？還是事倍公半？在美國，很少有捐物資這種事，如真需要物資，FEMA會直接跟廠商聯繫，通常都是要大家捐錢，他們再去統籌處理採買、運送，減少浪費。
顏若芳也說了她的親身經歷，莫拉克風災時，她還是議員助理，才剛從學校畢業不久。議員去南部災區了，她留在辦公室調度車輛，調什麼車輛？調運送物資去災區的車輛，結果她調到哭了出來，因為根本調不到車。眼看物資愈堆愈多，還有很多是麵包，這不趕快送到需要的人手裡，不就要全壞在服務處了。顏若芳說她永遠記得那幾天，那滿坑滿谷的物資和永遠也接不完的電話。「這樣的愛心，會不會太盲目，也太沒效率？」這個問題，顏若芳說她一直在思考。
防災、救災、減災，一樣重要。我們真的需要一個單位，來統合、協調、研究，別讓泡麵三年吃不完，還有那送到災民手裡已經過期的麵包，老是成為災區的一景，然後對於怎麼降低災害這件事，總是嘴上說說而已。
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