廣島土砂災害省思系列(二) 警戒系統與防災意識

前些日子，聽到一場演講的主講人提到：「今年日本廣島土石流災害前，政府並未發布警戒，直到災害發生1小時後，才通知民眾疏散，但為時以晚。」

其實這樣的講法不太正確，明顯的，主講人把「警戒發布」與「疏散決策」這二件事弄混了。



先看下面這張圖(圖1)，日本及台灣在災害警戒及疏散避難之過程上，其實是分成三階段的，以日本為例：

1. 首先中央的氣象廳會先針對氣象事件作大範圍的警報與預報，如颱風或大雨警報。
2. 接下來，都道府縣的砂防單位及地區的氣象台會合作，共同針對其轄區內的市町村發布土砂災害警戒情報，
3. 最後，市町村政府才依據土砂災害警戒情報及現地降雨情形等綜合研判後，才決定針對那些地區下達疏散命令。

圖1

圖2 是這次廣島災害的分布情形。

圖2

圖3則顯示今(2014)年8月豪雨期間，日本各地有造成人員死亡，且在災害發生前，政府已發布土砂災害警戒情報之五個案例，其中廣島災害事件，也名列其中。

所以，很清楚的，問題不在警戒發布太晚，而是疏散決策下達延誤，或是誤判形勢。

圖3

下一步要探討的問題是，明明土砂災害警戒已經發布，市町村政府為何不願下達疏散命令?
也許圖4可以提供一部份解答。

圖4

很明顯的，就以今年8月豪雨期間為例，對於已發布土砂災害警戒情報的地區而言，事後檢核，真正有發生土砂災害的市町村僅佔11%；也就是說，平均警報發布10次，才會真正發生一次。
這不是特例，事實上，這與統計歷年的結果幾乎是一樣的，如圖5的「空振り率」。

圖5 (資料來源：岡本敦、富田陽子、水野正樹、林真一郎、西本晴男、石井靖雄(2012)，「土砂災害警戒避難に関するデータ解析共同研究」，国土技術政策総合研究所，日本。)


此外，警戒發布的內容，其實只有簡單的文字及簡圖說明，另外都道府縣的網站上則有提供5公里網格的風險度地圖，如圖6。

圖6

所以，如果您是市町村政府的人，當您收到這份：

1. 90%可能完全沒事。
2. 災害可能發生的類型、時間、地點、規模，完全不明確的土砂災害警戒情報。

在兼顧公眾安全、疏散成本及避免損及政府公信力考量下，您會如何作疏散決策?

也許，就是在這樣的考量下，今年8月20日廣島市政府，以及去年10月東京的大島町政府，才會在收到土砂災害警戒情報後，未作任何疏散命令的下達，最後造成重大的人命傷亡。

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那接下來呢? 難道要將所有的問題都丟給第一線的地方政府嗎?

回到一個根本的問題---我們是不是對於警戒的認知與意義，根本還在各說各話的階段?

對警戒發布單位而言，警戒是種預報，本身就是在有限且不確定性很高的資訊下，所作出的風險評估的結果。亦即，預報本身就是帶有太多的不確定性，且這是永遠無解的問題。

而對於負責疏散決策的單位及住在警戒區內的民眾而言，警戒預報應該視為提供迴避風險的契機與工具。當居住地位處災害風險區內已成事實且不易改變(如搬離危險區)時，想要以工程手段降低風險其實並不容易，且成本可能非常高。所以，使用風險迴避，以及風險轉移與分擔才是實務上較為可行的作法。

所謂風險迴避，亦即颱風豪雨期間的事前避難措施。
所謂風險轉移與分擔，即是將人員受災傷亡的成本，轉移成疏散成本，並由政府或民問組織之避難收容措施來協助分擔。

而這樣的觀念更新與扭轉，包含民眾以及地方政府，應該就是防災教育及宣導工作必須努力的目標。惟有如此，才能避免即使警戒已發布，但人命仍不斷傷亡的悲劇。


就如同幾十年前，社會大眾對於保險這件事，總有些莫名的排斥。
但現在，幾乎人人都已能接受「保險=風險轉移與分擔=對自己及家人的保障」。

而台灣的防災，特別是土石流的警戒與避難機制，從91年草創到現在也不過才剛滿十多年，肯定還有一段長路要走。

安全，是需要付出成本的。
而疏散撤離，是成本最低的方式。