東京的返家困難者對策：從311震災到制度化的都市韌性

2011 年 3 月 11 日，日本東北大地震重創各地，也讓東京首都圈面臨前所未有的「返家困難」問題。鐵路全面停駛、道路塞滿車潮，公車與計程車也難以通行。根據當時調查，首都圈一度出現 超過 515 萬名返家困難者，車站周邊與主要幹道擠滿滯留民眾，混亂程度超出政府原先任何預期。

311 震災讓東京都深刻理解：在高密度的國際大都市中，只靠交通恢復速度與災後臨時措施，是無法支撐全體市民安全返家的。

為避免災難重演，東京都政府於 2012 年制定了《返家困難者對策綜合推動條例》，並於 2013 年 4 月正式施行，建立起日本第一套系統性的「返家困難者對策制度」。

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返家困難者是誰？為什麼需要特別應對？

根據東京都的定義，返家困難者包含：

• 住家距離工作地很遠，無法徒步返家的人

• 因大眾運輸停擺而滯留在外的通勤者、上學者、觀光客

• 除近距離徒步返家者外，多數人都需尋求暫時留置的場所

以東京都的都市結構來看，一旦公車、JR 地鐵、私鐵同時停駛，數百萬人若同時湧上街頭徒步返家，將造成：

• 救災車輛難以通行

• 倒塌建物、火災區域增加民眾風險

• 車站與道路壅塞，導致安全事故

• 難以掌握家人安危，造成社會恐慌

因此，「鼓勵民眾不要立刻返家」成為東京防災策略的核心。

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一、民眾篇：災後第一件事，不是回家，而是留在原地

條例明確要求市民配合以下原則：

1. 不要立刻移動（むやみに移動を開始しない）

災害發生後，民眾應 留在工作場所或所在位置等待資訊，避免湧向街道造成混亂。

2. 事前與家人建立多種聯絡方式

例如：

• 備用通訊方式

• 約定災害後的集合地點

• 熟悉返家路線

• 在公司預放可步行返家的鞋子

許多東京都商店會張貼災時返家支援標誌，協助徒步返家者。

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二、企業篇：員工不需立即返家，公司必須保護他們

東京都要求企業扮演「留置員工的安全堡壘」，必須做到：

1. 讓員工留在辦公場所，不同時返家

企業應在確認建物安全後，安排員工在內部暫時停留，避免外出風險。

2. 儲備至少三天的基本物資

• 每人每日 3 公升水、3 餐主食，共 3 天

• 毛毯

• 乾糧（糊化米、壓縮餅乾、泡麵）

• 收音機、手電筒、電池

• 簡易廁所、衛生紙等

3. 保護車站與商業設施內滯留的民眾

鐵路公司、商場、百貨等場所需要協助引導滯留者待命與避難。

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三、資訊篇：平安消息比什麼都重要

災後通訊可能中斷，因此東京都建置：

• 協力通訊業者推出安全確認服務

• 準備災害資訊平台

• 向民眾提供臨時停留設施開設情況

 

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四、臨時停留設施：最多可運作 72 小時

東京都指定 約 200 處公共設施 作為「臨時停留設施」：

• 包含集會場、公所大廳、旅館宴會場、學校

• 最多可收容 約 7,000 人（PDF 第 4 頁）

收容標準：

• 每人需 3.3 平方公尺容納 2 人

• 最長運作 3 天

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五、返家支援站：全東京約 8,395 處

為協助不得不步行返家的人，東京都在：

• 便利商店

• 餐館

• 加油站

• 都立學校

設置「災時返家支援站」，提供：

• 飲水

• 廁所

• 路線資訊

這些支援站於災害時非常醒目，入口會張貼綠色標誌供民眾辨識。

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六、避難所：收容區域居民，而非返家困難者

PDF 最後的表格（第 4 頁）清楚區分三種設施：

類別	臨時停留設施	災時返家支援站	避難所
開設目的	滯留民眾短期停留	徒步返家者支援	災民長期收容
開設時機	災害後立即至72小時內	地方政府請求即開設	災害後至少 2 週為標準
提供服務	水、食物、毛毯、休息	水、廁所、返家資訊	全面生活物資
設置地點	公共設施	商店、加油站等民間設施	學校、文化館

這個明確區分，有助於災後資源不被混用，提高城市韌性。

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結語：東京的經驗，是高度都市化地區最實用的防災示範

東京都的返家困難者對策，從 311 混亂中誕生，並透過法律制度化，使民眾、企業、政府之間能形成：

• 自助：個人事前準備

• 共助：企業提供留置與物資

• 公助：政府規範與資訊整備

這是全球超大城市面對交通癱瘓與災後人潮失序時的珍貴示範，也提醒我們：
災難當下，最安全的選擇往往不是立刻回家，而是留在能保障安全與秩序的地方。

資料來源：陳進源(基隆市消防局)，東京都 2013年4月起施行返家困難者對策條例，消防月刊102年8月，p70-73

災害防救法修法方向建議：從新增災型思維走向全災型治理

一、前言

馬太鞍堰塞湖事件再次凸顯我國災害治理體系的結構性問題。在此事件中，包括堰塞湖的發現、監測、模擬、潰決時間預估等技術工作，都展現出台灣相當成熟的專業能力；真正造成疏散失敗的原因卻不在專業資訊，而是在第一線避難行動未能徹底執行。

若因此就認為「只要把堰塞湖列入《災害防救法》法定災害」即可解決問題，顯然過於簡化，也忽略了制度本質。災害治理的核心不是災型越多越好，而是 體系能否一致、指揮能否統一、執行能否落實。

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二、案例一：複合型災害正快速成為主流，但無需逐一新增災型

近年災害已逐漸呈現複合化（Compound disaster），即不同災害在同時或連鎖發生，使危害倍增。例如：

• 豪雨＋崩塌＋土石流

• 地震＋大規模崩塌＋交通阻斷+堰塞湖

• 颱風＋停電＋通訊中斷

• 長雨後又遇強震導致山區不穩

複合災害的共同特性是：

（1）彼此之間界線模糊（模糊邊界）

很難清楚界定它究竟屬於哪一種災型。

（2）災害處置不在於災型，而在於「跨部會整合能力」

面對複合災害，新增災型完全無助改善應變；
真正影響災害處置成敗的是：

• 資訊是否整合

• 指揮體系是否統一

• 現地避難是否被確實執行

因此，複合災害反而更凸顯出一件事：
👉 災型增加不能提升治理能力，唯有全災型架構才能應對未來的多重風險。

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三、案例二：熱浪（Heatwave）的興起揭示「災害類型無限新增」的荒謬

熱浪因氣候變遷已成全球主要致災因子，日本、歐洲、美國數千人因熱浪死亡是常態化現象。
台灣近年亦多次出現超高溫紀錄，未來是否又要主張：「既然熱浪造成生命威脅，是否也應列入《災害防救法》？」

然而若以此邏輯推演，未來還可能要新增：

• 熱浪

• 城市熱島

• 甚至「空氣污染」也可能被要求列入災害類型

這樣的結果，將使《災害防救法》災型無止盡擴張，完全偏離災害治理本質。

熱浪的本質提醒我們：
👉 災害類型會隨氣候變遷不斷演化，無法靠新增災害類型的方式因應。
真正需要改革的，是整個制度的架構，而不是災害清單。

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四、核心問題不在災害類型，而在「指揮體系是否統一」

從馬太鞍事件可見，即使技術面全部到位，只要現地疏散未落實，仍會發生失敗。
反映出制度最核心的問題：

（1）災害應變指揮並未固定統一

目前到底由哪一個部會負責開設中央災害應變中心，每次大型災害都要重新討論。

（2）臨時指定的主責部會常缺乏足夠的應變經驗

第一次開設就要面對重大災害，自然容易產生：

• 決策遲疑

• 資源調度不熟

• 跨部門協調力不足

（3）災害類型愈複雜，愈需要統一指揮，而非新增災型

這才是馬太鞍事件給我們的最大教訓。

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五、修法方向：建立統一、常設、全災型的中央應變指揮體系

我國《災害防救法》的改革方向應為：

（一）災前整備：由各部會依業務別負責

各部會依權責：

• 監測

• 模擬

• 預警

• 整備
  此部分台灣已相當成熟。

（二）災害應變：由單一固定單位負責開設中央災害應變中心

不論災型為何，只要達到嚴重層級，就由 同一個、熟悉應變中心運作的專業機關 開設指揮中心。
其他部會進駐配合，形成一致指揮系統。

（三）災後復原：再回到各部會依既有法規處理

台灣災後補助與重建體系已完備，無需因災型增列而變動。

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六、結語：台灣需要的是全災型治理，而不是災害類型清單

馬太鞍事件、複合型災害趨勢、以及熱浪議題，都指向同一個改革方向：

新增災害類型不能提升防救能力；建立統一、熟練、全災型的應變指揮體系才是關鍵。

要推動全災型治理，核心不是新增災害類型，而是調整《災害防救法》中最關鍵的幾個條文，包括第3條、 第7條與第13條，讓災時指揮體系能夠固定由一個熟悉、具經驗的專責單位負責統籌應變。這是改革的核心。

以堰塞湖為例，它本質上是地震、豪雨等既有災害所引發的二次災害，其發生位置與時間高度不確定，難以事前納入固定的災型管理框架。事實上，現行的跨部會分工已足以處理此次馬太鞍事件中「技術與監測」的所有面向。

馬太鞍事件最終造成傷亡，並不是因為缺少某個災害類型，而是應變指揮環節未能落實疏散避難。災前的準備與技術判釋其實相當完整，問題出在發生當下的「指揮、協調與執行」。

因此，改革方向應該是－

👉 強化災時由固定專責單位統一指揮的應變體系

而不是不斷新增災害類型。

唯有如此，台灣的災害防救體系才能真正提升效率與韌性。

【與時間賽跑的關鍵決策】堰塞湖防災必須探討的八大關鍵議題

近期因馬太鞍溪堰塞湖災害，我與許多同仁與專家討論了不少關鍵議題。為了整理這段期間的思考，我決定把心得記錄在部落格上。同時，我也重新反思這兩年多來使用生成式 AI 後，工作方式出現的明顯改變。

包括這篇文章在內，我現在多以口述方式表達想法，再交由 AI 協助整理文字。這讓我能隨時記錄靈感，不受限於打字速度，只要把內容說清楚，AI 就能快速精煉成可閱讀的文章。

最近也趁 Gemini 3.0 發佈試用了圖表生成與直接產生簡報的功能，成果相當令人驚艷。AI 的加入，讓我能把更多時間投在更有價值與創造性的思考上。

或許，這篇文章的意義，不只是討論災害議題，也是一段我與 AI 共同成長的工作記錄。

使用NotebookLM資訊圖表功能製作(註：似乎AI將「堰塞湖『壩體』」誤解為人工壩體)

因NotebookLM無法修改，所以用Gemini 3.0重新產製資訊圖表如下：

堰塞湖防災必須探討的關鍵議題

一、崩塌及堰塞湖災害的特性

1. 時空不確定性高

• 崩塌及堰塞湖災害具有高度空間與時間的不確定性，事前難以精準預警。
  
  

• 目前《災害防救法》僅將發生地點較有明顯地形特徵的土石流與大規模崩塌列為法定災害。
  
  

• 由於難以事前明確掌握發生地點，故崩塌與堰塞湖災害採災後立即處理方式，由中央、地方各級政府依屬地主義分工處理。
  

2. 堰塞湖存續時間短

• 超過 50% 的堰塞湖在形成後一週內會自然破壞或消失。
  
  

• 因此「第一時間發現」比長期監測更關鍵。

3. 地震與降雨形成的堰塞湖壩體差異

• 地震引發崩塌所形成的堰塞湖，因為重力堆積形式，故壩高較高，壩長較短，相對鬆散

• 降雨引致崩塌所形成的堰塞湖，壩體含水量較高，崩塌堆積後可能會有流動，故壩高較低，壩長較長
  ，相對密實。

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二、堰塞湖偵測與通報方式

1. 現行偵測管道

• 人工巡查、通報（地方、民眾、警政消防單位）。
  
  

• 遙測影像方式：
  
  

• 光學衛星
  
  

• 雷達衛星（SAR）
  
  

• 但上述方式均存在 通報速度與時效性不足 的問題。
  
  

2. 未來發展：整合地動訊號的快速偵測

• 運用地動資料（加速度、速度波形等），可快速推估：
  
  

• 可能發生大規模崩塌的位置
  
  

• 潛在堰塞湖形成區域
  
  

• 目標是在地震後數十秒～數分鐘內自動揪出可能形成堰塞湖的地點。
  
  

• 已成為國內外科研與防災機制改革的重要方向。
  
  

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三、堰塞湖壩體穩定性評估

1. 為何立即判斷壩體穩定性至關重要？

• 決策差異極大：
  
  

• 瞬間潰決（highly unstable）→ 只能立即疏散
  
  

• 相對穩定（可爭取時間）→ 工程處置＋預警管理
  
  

2. 常用的 DBI（Dam Breach Index）指數

國際實務上常利用 DBI 指數評估壩體是否可能瞬間潰決，具多年驗證。

DBI 指標	意義
DBI < 2.75	壩體較穩定，不易瞬間潰決；可依預估壩體溢流時間啟動防災應變及疏散。
DBI > 3.08	壩體極不穩定，具瞬間潰決高度風險；應立即疏散下游居民。

3. 潰壩破壞形式：漸進 vs. 瞬間？

• 溢流破壞屬於漸進式失效，在水位滿溢後才開始發生，壩體會因水流逐步沖刷而破壞，發生時間相對可推估。
• 相對地，滑動破壞與管湧破壞多屬瞬間失效，可能在水位尚未滿時毫無預警地發生，破壞不確定性極高。

潰壩破壞型式比較表

破壞型式	發生時機	破壞特性	時間可預測性	風險特性比喻
溢流破壞 （圖A）	水位滿溢後	水流逐步沖刷壩體， 漸進侵蝕	高	定時炸彈
滑動破壞 （圖B）	水位未滿亦可能發生	壩體或地基不穩， 整體瞬間滑動	低	不定時炸彈
管湧破壞 （圖C）	水位未滿亦可能發生	滲流夾帶土砂形成管湧， 瞬間潰決	極低	不定時炸彈

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四、快速掌握壩體與崩塌地形資料

1. 為何快速地形至關重要？

• 判斷堰塞湖規模、壩體高度、蓄水量、潛在洪峰量。
  
  

• 是決定工程處置與疏散策略的核心依據。
  
  

2. 可用資料來源與技術

• 空載光達（機動性高、精度佳） → 災後地形最重要來源之一
  
  

• 衛星影像（光學/SAR）
  
  

• UAV（無人機）空拍
  
  

• 三維重建（影像匹配、SfM 等）
  → 可快速掌握崩塌土砂分布、壩體幾何形態、蓄水變化。
  
  

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五、工程處置與風險管理策略

1. 工程方式降低危害（Hazard Reduction）

若壩體被判定為「相對穩定」，且重機具可抵達，可採用：

• 工程降挖壩頂
  
  

• 人工開溝（緊急洩流道）
  以降低蓄水量、降低破壞能量。
  
  

2. 降低暴露度（Exposure）

• 針對下游保全家庭進行疏散、分級避難。
  
  

• 優先協助弱勢族群提早撤離。
  
  

3. 增加防災韌性（Resilience）

• 河道疏浚
  
  

• 擴大通洪斷面、降低未來洪水阻塞風險。
  
  

• 強化下游堤防與緊急導流措施。
  
  

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六、潰決模擬與疏散範圍決定

1. 以數值模擬決定淹沒範圍

潰決洪水模型可模擬：

• 最大洪峰量
  
  

• 洪峰到達時間
  
  

• 下游淹沒範圍
  
  

• 各受影響村落的時間序列
  
  

此為決定疏散與警戒範圍的唯一科學方法。

2. 二次災害的長期影響必須評估

堰塞湖潰決後的土砂可能：

• 造成河道淤積
  
  

• 降低通洪能力
  
  

• 使未來颱風洪水風險倍增
  
  

需建立中長期河道整治與監測計畫。

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七、監測、預警與應變啟動時機

1. 監測工具

• 水位計
  
  

• 壩體位移/傾度監測
  
  

• 即時 UAV 空拍
  
  

• 光達或雷達掃描（視情況）
  
  

可判斷壩體是否出現破壞徵兆。

2. 疏散啟動依據

依據：

• DBI 指標
  
  

• 水位上漲速率
  
  

• 壩體變形或滲流狀況
  啟動分級疏散，確保居民安全。
  
  

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八、資訊透明與民眾風險溝通

• 在壩體仍可能潰決期間，可運用：
  
  

• 直升機或 UAV 即時監看上游洪水狀況
  
  

• 以直播方式公布畫面
  
  

• 目的為讓民眾即時掌握風險，提高防災意識。
  
  

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結語：科研與防災系統持續精進方向

堰塞湖防災是一項跨領域整合工程，未來需強化：

• 地震地動觸發崩塌偵測技術
  
  

• 高效率地形資料快速產製
  
  

• 精準堰塞湖潰決洪水模擬
  
  

• 土砂堆積模型與河道演變預測
  
  

• 多單位應變協作、疏散動員與保全戶管理
  
  

以建立從偵測、預警、應變到災後治理的完整堰塞湖防災體系。